全球视角下食品安全法制既要标准一体化也要特点多元化

文/孙娟娟

当前，食品安全法制的发展有着如下进程——即在食品安全事件推动下，从食品问题导向的事后立法转变为以科学为基础，以风险预防为特点，优先保障公众利益的领域立法，包括一部确立上述目标、原则的基本法，和从物质、过程、信息等多个方面不断完善的食品安全法规所组成的法制体系。

在这个过程中，不安全食品的禁止入市是一个基本要求。鉴于食品安全保障的技术性，食品安全可以从科学的视角做如下定义，即指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或慢性危害。

正因为如此，食品安全的规制是一种科学关联型的风险规制，其需要借助科学的判断来确认食品中存在的上述危害以及规制方法。

在规制方面，一是需要强调食品安全问题的出现与科学技术的发展相关，例如用于食品的各类化学物质或新型的生产方式等。作为一种风险规制，没有“零风险”这样的存在。这意味着从监管的角度来说，保障食品安全意在确立一个可以接受的风险水平，或者说是安全保障水平。二是有关风险分析这一原则的共识，为食品安全风险管理提供了结合科学建议、管理权衡、利益相关者诉求的决策框架。其中，风险评估确保了专家参与和食品安全这一风险管理的科学性，风险交流则为不同利益相关者的参与和交流提供了途径。三是基于科学的判断和其他诸多因素的考量，许多规制的工具可以用于食品安全的监管，例如针对食品生产经营行为的入市许可、生物性或化学性危害物质限量以及禁用的负面清单等。

比较而言，标准作为一种规制工具，可以明确食品生产经营者应当符合的规制要求，包括针对微生物、农药残留等的物质限量要求，针对场地环境、操作规范等的生产过程要求，针对标注生产者、生产日期的标识信息要求等。而且，作为协商一致且可以反复使用的规范性要求，标准对于行业秩序的构建被视为实现跨区域、跨国家进行协调以及实现一体化的重要工具。在食品安全领域，最佳的案例便是世界贸易组织框架下的《实施动植物卫生检疫措施的协议》，其不仅要求各国的食品安全监管措施应当基于科学和风险评估的要求，而且规定了如果采取的措施符合国际标准，则对其适用的必要性就无需更多科学佐证。正是在这样的背景下，全球食品贸易的自由流通和公众健康的保护才有了共同的底线要求。

然而，在食品领域也面临诸多新的挑战，一是各国饮食文化的多样性使得食品经济尤其是自由流通未必能化解各国对饮食的差异性诉求。二是鉴于消费者的诉求差异和消费升级，食品生产经营者也试图借助差异化来强化自己的比较优势，随之而来的便是针对质量差异化以及更高安全要求的私人标准。三是即便是对于食品安全的认识，也在系统化的认识下把它与环境保护、动物健康等不同的因素整合在一起。相应的，所谓的绿色壁垒也成为新的阻碍，不利于食品的自由流通。当上述这些都成为食品安全法制和全球标准的协调发展的挑战时，除了继续借助标准一体化这样的方式来促进一体化的发展，也需要反思食品所具有的文化性、多样性、差异性，以实现保留这些特点的多元化发展。