食品安全信用监管制度的建设与挑战

文/孙娟娟

伴随着“信用中国”、“信用城市”的建设，中国社会信用化的进程不断加快。实践中，消费者的切身感受也会越来越明显，可能会因为几块钱的逾期还款而导致滞纳金的产生，但更严重的是，会影响后续服务的正常获取。鉴于此，越来越多的人开始善待自己的信用，且也因为信用良好而获得更为便捷的服务。正是因为这样的行为规范意义，使得原本在金融领域内广泛适用的信用制度不断向更多的领域推进，包括食品安全监管，以便构建一个基于信用的失信惩戒、守信激励机制。在这个方面，原国家食药总局也先后于2015年和2016年发布了针对食品安全信用体系的建设指导意见和管理办法。相应的，地方的主管部门也结合本地政府的信用建设总体要求和食品安全的具体要求，来探索食品安全监管中的信用监管制度。而当中央机构改革最终确认“市场监督管理总局”的多合一模式后，食品安全的监管也有了新的格局。在这样的背景下，原本工商、食药、质监业已构建的信用系统，又该如何整合以推进食品安全领域的信用监管建设？来自实务部门、企业协会、学术专家的跨领域探讨结合了商事改革、机构改革、审慎监管的背景，从政府监管、公私合作、自我监管等角度总结了既有信用制度建设中的成果、挑战，并对后续的完善提出了预期和建议。

一、地方政府的投入和进展

以北京为例，从市场主体的准入到食品的专业监管，信用体系的建设涉及到工商部门和食药部门的分工与合作。为规范市场秩序，北京工商部门很早便开始探索信用这一监管工具，并经历了从内部使用和外部公开的转变。尤其是后者，不仅对接了中央有关“信用中国”、“国家企业信用信息系统”建设的顶层要求，也突出了地方对于商务诚信建设的重视。在这一发展中，制度建设和技术支持已使得信用管理成为了加强事中事后监管、营造良好营商环境的重要抓手。在落实中，鉴于信用信息披露对于当事人商誉、准入等市场行为的影响，在与企业权利密切相关的制度设计中重点强调了事前通知、事后异议、信用修复、退出等有利于当事人的救济机制。而且，在技术利用、部门合作的探索中，工商部门一是依法公示尽可能完备的企业信用信息，消除信息不对称性；二是强化部门合作和数据共享，例如归集了55个部门的信用信息数据，另外将司法部门裁判文书中涉及任职限制的数据进行结构化处理，以便为市场主体准入的资质判断提供依据；三是依托于既有的大数据来探索多元化的应用，如开展行业风险高低的研判。

具体到食品安全的专业监管，北京食药部门明确了信用监管制度的主要任务是研究制定和完善食品安全信用监管具体规范，以构建立体化、全方位的信用监管体系。相应的，食药部门于2014年出台了地方的食品药品安全监管信用体系建设管理办法。该管理办法在归集、评定、公示、修复等一般制度的建设基础上采取了信用累积制度。在推进中，信用联席会议制度的建设既侧重内部系统在信用信息、许可信息、监督信息、处罚信息的共享和对接，也重视跨部门的协作，包括和北京个人信用平台和企业信用平台的对接。

就实务部门的制度安排和落实而言，其也是一个在创新中不断完善既有制度的探索过程，这期间也因为法律体系、部门分工、主体差异，面临着如下的挑战。其一，在自上而下的信用制度建设中，依旧缺失上位法对于失信惩戒的明确授权。其二，在部门合作和联合惩戒的过程中，除了进一步打通数据共享的壁垒，对于如何强化联合惩戒的威慑和避免“一事不再罚”的问题，也需要探索，以避免行政本身的问责风险。其三，当信用关联企业声誉时，其制约的作用对于中小企业而言依旧有限。即便针对法定代表人的信用惩戒，尽管避免了“个人”换“场所”而持续违法的可能，但是依旧无法应对“场所”换“个人”的持续违法。此外，具体到食品领域，主体之间也存在不同的差异，如竞争性的餐饮酒店和内部服务为主的单位食堂，信用作为监管工具，是否可以考虑分类分级的监管可能。事实上，法院系统的失信被执行人名单信息公布及制度设计之所以能发挥有效的制约性，也与以下的三个要素相关，包括一是领域性和针对性，二是结合了最高法的顶层设计、三是推进中根据实务，解决设计之初的一些问题，如完善对未成年人的保护、针对期限和救济的具体规定等。

二、企业协会的支持和困惑

食品行业的生产经营者和协会组织关注信用制度的建设，也是基于利弊的两方面考量。对于食品的生产经营者而言，他们承担着保障食品安全的首要责任，且法律的修订和制度的完善也印证了从严监管的趋势。在此背景下，食品生产经营者本身也希望借助食品安全信用体系来强化对于商业伙伴的管理，进而充分履行自己的义务。例如，终端的零售和餐饮企业面临着众多的供应商，在借助合同要求，第三方认证和审计的同时，也可以依托于政府公示的信用信息，选择信用良好的供应商。同样的，行业的风险性使得食品企业在上市时依旧需要合规证明，对此，政府的信用评级也可以作为可靠的证明。与此同时，对于政府主导的信用监管制度建设，食品生产经营者作为监管对象，市场行为受限，声誉损失等失信惩戒都是不可承受之重。而且，信用制度的更大作用是基于声誉的制约机制，来结合市场其他主体、消费者、媒体的响应倒逼企业的合规行为。

比较而言，大型企业的失信公示更容易激起消费者和媒体的关注。因此，声誉对于大型企业而言，是重要的无形资产，是其取信消费者和公众，获得可持续发展的保证。相应的，对于这一政府力推的监管工具，注重合规的企业也有着构建一个公平的信用监管制度，使有关市场参与主体受到平等监管的诉求。鉴于此，对于进一步落实和完善食品安全信用监管制度，食品生产经营者在保障合规和持续支持的同时，也期待着机构、制度的后续整合，可以回应既有制度中存在的一些问题和挑战。

其一，就制度的针对性和公平性而言，食品领域有其自身的特殊性，尤其是多元且差异化的参与主体和复杂的供应链关系。对此，当“安全食品产出来”成为共识后，“安全食品售出来”和经营者的角色也需要一并定位，包括他们在安全保障方面的不可或缺性和风险预防方面的挑战性。基于前者，法律规定本身明确了经营者进货查验、掌握进货来源等义务要求。同样，因为后者的考虑，针对他们的尽职也确立了免责规定。当法律本身考虑到这一生产者和经营者的角色差异和分类规范时，诸如信用监管这样的具体制度设计，是否也可以考虑市场主体的差异性和由此而来的分类分级信用监管，进而避免无过错的“信用连带”和由此而来的声誉损失。

其二，就制度的有效性而言，除了借助失信惩戒和守信激励来督促生产经营者的合规行为，其有效性还反映在公众和消费者对于这一制度的社会响应，进而从终端形成“投票”力量来强化生产经营者对于信用的意识和重视。然而，根据行业的调查和媒体的观察，目前食品安全领域内的消费者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表现就是诸如抽检公开信息对于消费者的选择影响。对此，在信用信息的公开和应用方面，可以探索有助于消费者参与的模式。事实上，当下的许多市场主体都已经借助消费的反馈信息构建了私人的评价机制和信用管理模式，多元信用体系的平行发展也可以探索合作的可能。

其三，就建制的目的性而言，为社会共治格局提供支持是食品安全信用监管制度建设的一个初衷。对于如何实现共治，这不仅表现在借助信息的公开来促进其他主管部门、市场主体和社会主体的联动，而且也可以基于公私的合作来拓宽信用信息的归集来源和应用场景。事实上，政府的比较优势在于借助公权力来惩戒失信行为，但在数据获取和应用方面，企业、行业协会、征信机构等主体也具有技术、专业方面的优势。对此，借助这些资源不仅可以形成信用制约的合力，也可以探索优势互补的可能。例如，除了上述不同信用体系的合作，当前食品安全信用监管制度建设中的地方主导，也使得监管的制约效果受到地域管辖权的限制。对此，行业协会的优势在于跨地域的全国联动和行业自律，进而可以扩大某地公示信用信息的制约效果。

三、学术专家的分析和建议

就政府监管而言，其是对市场失灵的一种公权干预，意在解决诸如信息不对称的问题。但在这一过程中，同样需要考虑的是政府干预的边界，进而在考虑市场、社会主体能动性和创新性的基础上推进审慎监管。在这个方面，企业和行业的自我监管和基于公私合作的共同监管以及多元主体参与的社会共治日益受到重视。尤其是在食品安全领域，不同于一般传统的政府监管，该领域的特点在于借助治理模式来促进多元主体的参与，其中的一个体现便是信息的获取、归集和利用都需要借助不同主体之间的分享和合作。

鉴于此，一是政府持续推进由其主导的信用监管制度时，需要厘清这一制度的定位，尤其是根据当下的总局定义和命名差异，如何区分其与其他制度的区别，并规范自身的适用。例如，政府信息公开条例对政府在履职过程中制作或者获取的信息作出了规定。在此基础上关联食品生产经营者的信用状况信息如何限缩范围以保障信息归集的针对性和充分性。而且，随着地方重点监管名单、黑名单等的广泛使用，对于限制公民权利能力的惩戒是否具有上位法的依据，自身是否具有创设黑名单的权力，是否有充分的程序安排保障相对人的权益，诸如“黑名单”本身的内容范围和公布与否，都是制度设计中需要斟酌的内容。

二是鉴于“信用中国”的时代背景，食品领域内的信用建设是具体化的一种“存在”时，其合理性也要根据实务的反馈予以改良，包括一是从“谁”的角度考虑多元信用评价主体之间的分工和合作。相较于政府基于行政信息的信用评价体系，市场主体的私人评价机制对于消费者参与起到了积极地推动作用，而前者的信用监管却面临着消费者参与积极性不高的问题。二是从“应用”的角度同时考虑信用的惩戒和激励作用，并结合具体的制度来发挥其激励性。三是将既有的一些问题作为改良的重点，如强化信用制度对于中小企业的制约作用，通过退出、折抵、修复的可能为当事人提供“改正从新”的机会，避免信用制度的泛化和碎片化而带来的效用减损，以及在推进多元合作的过程中消除信息壁垒。

三是信用监管因为信息的公开也面临着如何平衡公益和私权的挑战，如基于风险和危害预防而公开的个人信息是否需要以及如何借助脱敏处理来保障当事人的隐私和商业秘密。此外，也可以考虑内外有别的方式来应对这一权衡，如不公开会加重和扩大对社会的危害，则应当公开，否则可以内部使用。当下，互联网的发展为信息处理、共享、公开带来了极大的便利。但同时，其也对信息乃至数据的归集、利用带来了挑战。即便是政府本身，在既有信息公开的压力下，还将面临数据公开，与信用监管相关联的被遗忘权的挑战。换而言之，当政府本身借助信用、大数据来创新监管时，审慎也是题中之意，包括在依法监管之下，以包容地方式为推动信用管理的企业行业自律和社会共治提供参与机会。

本文刊载于《食品安全报》2018年4月17日B1版